Weerstandsvermogen en risicobeheersing

PS hebben in juli 2017 besloten om de buitendijkse ontwikkeling van de Maritieme Servicehaven Noordelijk
Flevoland (MSNF) risicodragend te ontwikkelen en in december 2018 onder voorwaarden het investeringskrediet
verhoogd. In juni 2019 hebben PS de Servicehaven een maatschappelijke functie toegekend.

Wij onderkennen een aantal risico’s in de ontwikkeling van de MSNF.
In december 2019 heeft de Raad van State het provinciaal inpassingsplan vernietigd, vanwege de nieuwe inzichten omtrent stikstofdepositie. PS hebben in september 2021 een nieuw inpassingsplan vastgesteld. Hiertegen is wederom beroep aangetekend. Op moment van schrijven is er nog geen uitspraak gedaan door de Raad van State, waarmee het onzeker is wanneer de servicehaven planologisch-juridisch onherroepelijk wordt. De planning van de aanbestedingsprocedure hangt samen met het onherroepelijk zijn van het inpassingsplan.

De economische ontwikkelingen en technologische eisen vanuit emissiebeperking leiden tot substantieel hogere prijzen en minder beschikbare opdrachtnemers. Dit levert een risico op dat de aanbestedingsprocedure niet succesvol kan worden doorlopen. In het businessplan voor de MSNF is een risicoreservering opgenomen. Mocht de aanbesteding niet slagen, dan wordt er aanvullende besluitvorming gevraagd.

De omvang en impact van de risico’s is gebaseerd op een Monte Carlo risicoanalyse. Deze is gebaseerd op het huidige geaccordeerde businessmodel. In het laatste kwartaal 2022 zal het risico opnieuw worden overwogen als gevolg van bovengenoemde ontwikkelingen.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

Aanbestedingsfase, voorafgaand aan de gunning dient aan de volgende voorwaarden te zijn voldaan:

• Er zijn juridisch bindende grondovereenkomsten met het Rijk, Waterschap en gemeente Urk.
• Met de bedrijven binnen het consortium MSNF zijn juridische bindende overeenkomsten over langjarige afname gesloten.
• Er moet sprake zijn van een onherroepelijk inpassingsplan.
• Er wordt een geactualiseerde raming gemaakt, wat kan leiden tot een hernieuwd kredietbesluit, met nieuwe risicoanalyse.
• Er zal niet gegund worden bij een aanbestedingsresultaat dat boven budget is.

Realisatie- en exploitatiefase:

• Begeleiding realisatie door afdeling INFRA en uitvoering binnen de projectbeheerssystemen van deze afdeling.
• Periodieke rapportage over de voortgang van de realisatie van het project 'MSNF' aan GS en PS.

PS hebben in 2014 besloten om te investeren in een paviljoen op het Floriadeterrein. Vervolgens zijn zowel het ontwerp als de berekening voor de benodigde investering opgesteld. Uit die berekening bleek dat het oorspronkelijk beschikbare krediet niet toereikend was. In december 2017 is door PS besloten om het investeringskrediet te verhogen. Tevens is vastgesteld dat een risicoreservering van € 1,1 mln. benodigd is, gebaseerd op de uitgevoerde risicoanalyse. In 2019 heeft de aanbesteding van de bouw plaatsgevonden. De bouw van het Innovatiepaviljoen is medio 2020 gestart en de oplevering en ingebruikname vond plaats in juni 2021. Er is een risicoanalyse gemaakt die gedurende de bouw en de exploitatie regelmatig is geactualiseerd. De bouwfase is in 2021 afgerond en de exploitatieperiode binnen de hekken van het evenement Floriade loopt ten einde. Food Forum is onderdeel van de blijvende Flevo Campus. Eind 2022 zal een scenariostudie worden afgerond over de toekomst van Food Forum: behouden we het pand of gaan we het verkopen? En wat wordt het gebruik binnen de context van de Flevo Campus? De huidige exploitatiebegroting is opgesteld voor de jaren 2021-2023. De verwachting is dat de horeca in het pand vanaf 2024 geprivatiseerd kan worden.

Wij onderkennen nog risico’s die betrekking hebben op de exploitatiefase en de fase na afloop van de Floriade. De voornaamste risico's zijn:

• Afhankelijk van het toekomstige gebruik van het pand bestaat het risico dat de omzetbelasting over de bouwkosten (deels) niet verrekenbaar of compensabel is (kostenverhoging). Hierover is een extern advies ingewonnen en overleg met de Belastingdienst wordt opgestart.
• Er is een risico op gedeeltelijke leegstand wat een lagere opbrengst tot gevolg kan hebben. Door de latere oplevering (2021 ten opzichte van 2017) is de exploitatieduur verkort en dus is het risico voor de provincie afgenomen (maar nog wel aanwezig). We hebben ervaren dat de exploitatie voorafgaand aan de Floriade gunstiger was dan tijdens de Floriade, toen mensen een toegangskaartje moesten kopen om bij het pand te komen.
• Food Forum is eigendom van de provincie en onderdeel van de Flevo Campus. Er is nog geen besluit genomen over het aanhouden c.q. vervreemden van het pand. Wanneer er geen behoefte meer is aan het maatschappelijk gebruik van het gebouw, is het mogelijk om te besluiten dat het gebruik wordt gewijzigd of om te gaan verkopen. Het opgenomen risico ziet er op toe dat een dergelijke beslissing financiële consequenties kan hebben.

In maart 2022 is het paviljoen getaxeerd. Het verschil tussen de boekwaarde en de getaxeerde marktwaarde is de basis voor de berekening van het risico. Omdat we jaarlijks afschrijven op het pand, wordt het verschil tussen boekwaarde en marktwaarde geleidelijk kleiner. Voorts is de marktwaarde mede afhankelijk van de ontwikkeling van de woonwijk.

Beheersmaatregelen
Voor de specifieke risico’s zijn beheersmaatregelen getroffen, zoals:

• Eisen voor het kwaliteitsniveau zijn hoog, om de aantrekkelijkheid voor potentiële gebruikers te vergroten.
• Periodiek wordt de businesscase voor de exploitatieperiode van 2021-2023 geactualiseerd en in de meerjarige provinciale begroting verwerkt. De berekening komt uit op een totale last van circa € 0,6 mln., inclusief de kapitaallasten over die jaren. Deze lasten worden gefinancierd vanuit het daarvoor geoormerkte bedrag van € 0,7 mln. in de 'Brede Bestemmingsreserve'.
• Wij rapporteren jaarlijks aan PS over de voortgang van het project, vanuit het programma 'Floriade Werkt!'.
• Regelmatig wordt de risicoanalyse herhaald en geactualiseerd.
• Het paviljoen wordt (met behulp van externe expertise) zo veel mogelijk aangesloten op de marktbehoefte.
• In de exploitatieberekening is bij de beoordeling van de haalbaarheid al uitgegaan van een gedeeltelijke leegstand.
• Een deel van de bijeenkomsten (en daarmee de exploitatie) is gefinancierd vanuit het programma 'Floriade Werkt!'.

De project overstijgende risico’s van de  infrastructurele projecten met een financiële omvang van meer dan € 20 mln. worden meegenomen in de risicoprofiel op concernniveau.  Hieronder is per project ingegaan op de ontwikkeling van het risicobedrag.

Hogering Almere
In de Jaarrekening 2021 was op concernniveau voor het project 'Capaciteitsuitbreiding Hogering Almere' een risicobedrag in het risicoprofiel van ca. € 1,1 mln. opgenomen. Het project is inmiddels verder in de uitvoeringfase. Voor de werkzaamheden in 2022 heeft ook dit project te maken gekregen met Coronamaatregelen, het grondstoffentekort en de daarmee samenhangende prijsstijgingen. Hierin zijn er nog onzekerheden, maar omdat het einde van het project nadert en de resterende risico’s afnemen, kan het risicobedrag in het risicoprofiel verlaagd worden van € 1,1 mln. naar ca. € 0,9 mln.

GOBS (Groot Onderhoud Bruggen en Sluizen)
Voor het programma 'Groot Onderhoud Bruggen en Sluizen' (GOBS)' was een risicoreservering in het krediet van ca. € 5,7 mln. opgenomen, die op basis van een ‘Monte Carlo analyse’ is opgesteld tijdens de aanbestedingsfase in 2017/2018.

De installaties van de bruggen en sluizen in Flevoland zijn gedateerd en gebouwd in de tijd van de drooglegging van Flevoland 1940-1955. Het programma 'GOBS' heeft als doel deze objecten toekomstbestendig te maken inclusief de mogelijkheid om de installaties optimaal veilig en centraal te bedienen. Met als gevolg het aantal storingen te verminderen, de veiligheid te bevorderen en een kwaliteitsimpuls te creëren voor de beroeps en recreatievaart. De planning loopt van 2017 tot en met 2023. De 16 projecten worden ingepland afhankelijk van de prioriteit en dienen met zo min mogelijk overlast te worden uitgevoerd binnen een totaal krediet van € 59,8 mln.

Het project 'GOBS' heeft in 2021 en 2022 een aantal financiële tegenslagen moeten incasseren. Er zijn risico’s opgetreden en er hebben zich nieuwe risico’s geopenbaard. De tegenvallers tijdens realisatie van het programma 'GOBS' zetten het krediet van het programma fors onder druk. Na het renoveren van 10 van de 16 locaties dreigt er een risicobedrag van ca. € 9.7 mln. (= risicobedrag in het risicoprofiel).

Dit mogelijk financieel tekort is toe te schrijven aan ontwikkelingen, die van tevoren niet voorzien konden worden. Coronamaatregelen, het grondstoffentekort en de daarmee samenhangende prijsstijgingen, nieuwe aanvullende wet- en regelgeving, betonrot en de gewijzigde uitvoeringseisen voor de steigers, remming- en geleidewerken spelen hierbij een belangrijke rol. Voor de steigers, remming- en geleidewerken is er daarnaast nog een onzekerheid t.a.v. de uitvoering Urkersluis en Friese Sluis. De onzekerheid betreft de materiaalkeuze nl. hout of staal.

Roggebot
Het project 'Roggebot/N307' bestaat uit een infradeel Overijssel, een watergerelateerde deel dat voor rekening komt van het Rijk (inclusief risico’s) en een infradeel Flevoland. De besluitvorming heeft in september 2020 plaatsgevonden in de PS van Flevoland en Overijssel en door de minister van IenW. Het infradeel Flevoland (€ 16,5 mln.) en Overijssel (€ 13,8 mln.) heeft in totaal een krediet van ca. € 30,3 mln. De risico's van beide infraprojecten worden gedragen door Flevoland en Overijssel (50%/50%).

Bij het project 'Roggebot/N307' zijn risico’s opgetreden. De tegenvallers tijdens realisatie van het project 'Roggebot/N307' zetten het krediet van het project onder druk. Het risicobedrag (deel Flevoland) bedraagt ca. € 1,9 mln. en is toe te schrijven aan ontwikkelingen, die van tevoren niet voorzien konden worden. Coronamaatregelen, het grondstoffentekort en de daarmee samenhangende prijsstijgingen, nieuwe aanvullende wet- en regelgeving en gewijzigde uitvoeringseisen spelen hierbij een belangrijke rol.

Resumé
Het totaal aan risico van de bovengenoemde grote infrastructurele projecten bedraagt ca. € 12,6 mln. (ten opzichte van € 13,6 mln. in de Jaarrekening 2021). Namelijk € 0,9 voor Hogering Almere, € 9,7 mln. voor GOBS en € 1,9 voor Roggebot/N307.

Indien dit risico zich aandient heeft dat ca. € 0,31 mln. aan hogere kapitaallasten tot gevolg. Conform het risicomanagement beleid wordt deze extra kapitaallast vermenigvuldigd met de factor 3 en leidt dit tot een risicobedrag in het risicoprofiel van ca. € 0,9 mln.

Er wordt gewerkt aan een aantal andere grote infrastructurele projecten, die een beroep (kunnen) gaan doen op de risicoparagraaf op concernniveau. De hoogte van deze risicobedragen wordt pas duidelijk na aanbesteding of het aangaan van de verplichtingen van deze projecten en wordt daarom nu nog niet opgenomen in het risicoprofiel. Het gaat hier om de 'Rondweg Lelystad Zuid (Laan van Nieuw Land)', 'Rondweg Urk' en het 'Meerjarenprogramma Oeveronderhoud Flevoland'.

Het 'Meerjarenprogramma Oeveronderhoud Flevoland' heeft als doel om grootschalig onderhoud uit te voeren aan 47 kilometer oevers, verspreid over Flevoland. De uitvoering van de risicovolle oeverlocatie is inmiddels gestart. De rest van de locaties is op dit moment on-hold gezet door de tegenvallende kosten en worden weer opgepakt als duidelijker is hoe dit het hoofd geboden kan worden.

Beheersmaatregelen
De onderstaande beheersmaatregelen worden (onder meer) getroffen:

• Een grondige (integrale) voorbereiding met stakeholders zorgt voor een beheerste voorbereiding en uitvoering van de projecten.
• Daarnaast worden de projecten gestuurd met inachtneming van de risico's en zijn ervaren projectteams geformeerd om de projecten voor te bereiden en te realiseren.

Door de toenemende digitalisering - in de bedrijfsvoering, maar steeds meer in de primaire processen- worden de risico’s op het gebied van informatieveiligheid groter. Als basisnorm hanteert de provincie de (verplichte) Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO). Deze geldt als integraal kader voor alle overheden.

De invoering van nieuwe wet- en regelgeving heeft ook impact op informatievoorziening en digitalisering van de provincie. De Wet digitale overheid (Wdo) is een kaderwet met vooralsnog focus op toegangsbeveiliging en het gebruik van (open) standaarden, maar zal snel worden uitgebreid. Deze wet heeft grote impact op de wijze waarop de provincie haar processen uitvoert, inclusief de daarvoor benodigde informatiesystemen.

Het aantal informatiebeveiligingsincidenten blijft toenemen. Te noemen oorzaken hebben betrekking op wereldwijde cyberdreigingen, softwarematige kwetsbaarheden en onbewust/onbekwame medewerkers. In het bijzonder vraagt geheime informatie binnen de organisatie (die alleen toegankelijk mag zijn voor de geautoriseerde) de aandacht.

De kans op het risico is 20%, gezien de snelle ontwikkelingen, implementatie voortgang en de aanhoudende dreiging van cybercriminaliteit.
De provincie heeft diverse beheersmaatregelen ingevoerd:

• (Verdere) implementatie van ‘baseline informatieveiligheid overheid’ (BIO).
• Implementatie van het internationale normenkader ISO 27001.
• Planvorming en uitvoering van Digitale Weerbaarheid.
• Benoeming DT-lid als portefeuillehouder t.b.v. sturing

Op basis van de wet Milieubeheer is de provincie verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg van gesloten stortplaatsen. Via bij de exploitant opgelegde heffingen wordt vermogen opgebracht om deze nazorg te bekostigen. Dat vermogen is ondergebracht in het Provinciaal Fonds Nazorg Gesloten Stortplaatsen Flevoland (Nazorgfonds) en dient voldoende te renderen om de dekking van toekomstige uitgaven zeker te stellen. Het Nazorgfonds heeft (langjarig) een doelrendement van gemiddeld 4,4%. Wij onderkennen een risico dat het werkelijke rendement lager is, waardoor het vermogen van het Nazorgfonds niet toereikend zal zijn om aan de verplichtingen te kunnen voldoen.

Dit risico is tweeledig en ziet toe op de:

1. lange termijn (eeuwigdurend);
2. korte termijn (meerjarige begrotingshorizon tot 5 jaar).

Indien op lange termijn de rendementsdoelstelling niet haalbaar is, moet er een kapitaalstorting plaatsvinden om ervoor te zorgen dat het vermogen over de totale looptijd toereikend is om de onderhoudskosten te dekken. Voor de reeds gesloten stortplaatsen (nu alleen Het Friese Pad) is de provincie risicodrager voor dergelijke tekorten. Het uitgangspunt is een gemiddeld rendement van 4,4% over de lange termijn, namelijk een eeuwigdurende beleggingshorizon. Vooralsnog hanteren wij het uitgangspunt dat dit op de (zeer) lange termijn gemiddeld gerealiseerd kan worden, waardoor dit risico niet in onderstaand risicobedrag is meegenomen.

Voor de korte termijn kunnen lagere rendementen leiden tot (tijdelijke) verliezen en daarmee tot een negatief eigen vermogen van het fonds. De rendementsinkomsten zijn dan ontoereikend om de jaarlijkse nazorgkosten en/of de benodigde aangroei van de ‘langlopende schulden’ (vooruit ontvangen bedragen) te dekken. Gezien de huidige kapitaalmarkt bestaat het risico dat het doelrendement niet kan worden gerealiseerd, waardoor de provincie het eigen vermogen van het Friese Pad dient aan te vullen. In 2021 wordt het beleggingsrendement op 9% ingeschat, waardoor het jaarresultaat naar verwachting positief zal zijn. Voor het kwantificeren van het risico wordt voor de jaren 2022 tot en met 2026 uitgegaan van een te realiseren rendement van gemiddeld 2% (in plaats van de rekenrente van 4,4%). Dit komt neer op een financiële impact van circa € 0,28 mln. per jaar, waarvan de kans van optreden op 50% is geschat. Ultimo 2026 zou dan het eigen vermogen € 0,8 mln. negatief zijn. Het risico is gelijk gebleven ten opzichte van de inschatting voor de programmarekening 2021.

Beheersmaatregelen
Het vermogensbeheer is uitbesteed aan een externe vermogensbeheerder (ABN Amro MeesPierson). Samen met deze vermogensbeheerder wordt, binnen de (wettelijke) kaders die gesteld zijn aan het beleggingsprofiel en risico, gezocht naar een optimale samenstelling van de beleggingsportefeuille, om gegeven de huidige marktomstandigheden een optimaal rendement te realiseren.

Er wordt een onderzoek uitgevoerd door een externe partij om te komen tot een goed systeem om de rekenrente te bepalen. Dit is mede op verzoek van het IPO en wordt landelijk gedragen. De verwachting is dat het onderzoek leidt tot een rekenrente die beter past bij de te verwachten rendementen. Wanneer de rekenrente lager vastgesteld moet worden zal er wel een (incidentele) storting nodig zijn in het eigen vermogen van het fonds.

Alle organisaties moeten aan de AVG ('Algemene Verordening Gegevensbescherming') voldoen. Hierop wordt toezicht gehouden door de Autoriteit Persoonsgegevens (AP). De maximale boete, bij het niet naleven van de wet, is substantieel en afhankelijk van het omzetniveau en soort overtreding. De provincie houdt (als midden-bestuur) in beperkte mate persoonsgegevens bij van burgers. De gegevensverwerkingen hebben met name betrekking op medewerkers, aanvragers en verzoekers van provinciale diensten en relaties. De kans op het risico is gestegen van 30% tot 40% omdat in 2022 is gebleken dat de borging van privacy nog om meer aandacht en acties vraagt.

De eerder ingevoerde maatregelen zijn komen te vervallen door ondercapaciteit binnen het privacy werkveld. Wel heeft de provincie de beheersmaatregelen gepland:

• Op de risicovolle processen wordt een Data Protection Impact Assessment (risicoanalyse) uitgevoerd.
• Er zal een externe audit op de AVG-implementatie worden uitgevoerd.
• Er zal een onderzoek worden uitgevoerd naar de benodigde expertise en capaciteit om aan de wettelijke taken op het gebied van privacy te voldoen.

De bewustwording met betrekking tot de omgang van persoonsgegevens moet onderdeel zijn van onze dagelijkse werkzaamheden en de projecten met een informatiehuishoudingscomponent.

OMALA N.V. is een verbonden partij van provincie Flevoland. De handelsnaam is Lelystad Airport Businesspark (LAB). De provincie heeft twee financiële belangen, namelijk het verstrekte aandelenkapitaal en de verstrekte leningen voor de financiering van het werkkapitaal. De ontwikkeling van LAB is in het verleden vertraagd door de latere besluitvorming omtrent het luchthavenbesluit en door de landelijke economische situatie. De ontwikkeling betreft zowel de verwerving als de ontwikkeling en verkoop van gronden.

Wij onderkennen het risico dat er een negatief resultaat kan ontstaan in de grondexploitatie van de ontwikkelingsmaatschappij doordat:

• de verkoop van de gronden niet, later of tegen een lagere prijs wordt gerealiseerd;
• de kosten voor de ontwikkeling hoger blijken te zijn dan geraamd.

Wanneer het risico zich voordoet kan het gevolg daarvan zijn dat de waardering van het door de provincie verstrekte kapitaal en de leningen naar beneden moet worden bijgesteld vanwege incourantheid of lagere marktwaarde.
De kans is geschat op basis van de voortgang van de grondexploitatie. Door de verkoop van een grote hoeveelheid grond is de achterstand in de grondexploitatie voor een groot deel ingehaald.   Het besluit over het in operationeel gebruik nemen van Amsterdam Lelystad Airport voor groot handelsverkeer heeft alleen invloed op de grondexploitatie Flight District. Voor het overige deel van het gebied is er sprake van een beperkter risico door het aantal verkopen en de verwachting dat de verkoop van gronden niet tegen lagere prijzen zal worden gerealiseerd. Er zijn 2 leningen verstrekt met een totaalbedrag van € 1,6 mln. Samen met het verstrekte aandelenkapitaal (€ 1 mln.) bedraagt de omvang van de uitgezette middelen (op peildatum 31 december 2022) € 2,6 mln.

Beheersmaatregelen
Om risico’s te beperken zijn de volgende beheersingsmaatregelen ingesteld:

• De bedrijventerreinen rond Amsterdam Lelystad Airport hebben de status ‘bijzonder terrein’ gekregen, waardoor er ruimere mogelijkheden zijn voor ontwikkeling.
• Er zijn concrete beheersingsafspraken gemaakt tussen de betrokken aandeelhouders. Zo moeten alle investeringsbeslissingen betreffende grondverwerving en bouwrijp maken, vooraf worden goedgekeurd door de aandeelhouders.
• De kosten in de grondexploitatie zijn versoberd, onder andere voor het onderdeel bedrijfsvoering.
• De grondexploitatie wordt periodiek (met behulp van externe deskundigen) geactualiseerd en vervolgens door de bestuurders en aandeelhouders geëvalueerd.
• Voor het verstrekken van leningen is een plafond overeengekomen.
• Per kwartaal wordt er door OMALA gerapporteerd aan de aandeelhouders over de voortgang en de financiële positie. Deze rapportages worden zowel ambtelijk als bestuurlijk geëvalueerd en besproken.
• SRE heeft een aandeel overgenomen in Flight District, wat leidt tot risicobeperking voor de provincie.

De afgelopen jaren is de informatievoorziening van provincie Flevoland ‘op orde’ gebracht. In 2021 is de overgang van de eigen ICT-omgeving naar clouddienstverlening voorbereid en in februari 2022 gerealiseerd.
De digitalisering van de samenleving (en de provincie) gaat komende jaren in snel tempo voort. De 'Informatiestrategie 2021-2024' van provincie Flevoland (activiteiten, middelen) wordt daarom in 2022 geactualiseerd. Inmiddels zijn de 1^e stappen gezet, met name op het gebied van data gedreven werken (o.a. de implementatie van een nieuw dataplatform). Dit vraagt het nodige van de medewerkers van de provincie en daarom wordt er gericht gewerkt aan het vergroten van de digitale vaardigheden. Er is een digitale leeromgeving (e-learning) opgezet waarin 4 (specifiek voor provincie Flevoland ontwikkelde) basistrainingen inclusief workshops worden aangeboden.

Het niet tijdig en/of goed aansluiten op de digitale ontwikkelingen zal leiden tot gebrekkige ICT-voorzieningen bij alle afdelingen met alle risico’s van dien. Bijvoorbeeld onvoldoende dienstverlening (aan bedrijven en ketenpartners), verstoorde processen, gebrekkige (kwaliteit van) data en/of inbreuk in systemen.

Digitale afhankelijkheden en ontwikkelingen (zoals datagedreven werken) vragen de benodigde aandacht. Het risicobedrag wordt geschat op €2,5 mln.
De provincie heeft diverse beheersmaatregelen ingevoerd:

• Actualisatie en invulling geven aan de Informatiestrategie op de thema’s informatiebeveiliging, informatiebeheer en data.
• Ontwikkeling van digitale kennis en vaardigheden (‘Medewerkers Digivaardig’).
• Interprovinciale samenwerking op het gebied van digitalisering (IDA).
• Continue ontwikkeling (kennis, vaardigheden en capaciteit) van de afdeling IV.

Het risico bestaat dat de middelen in de voorziening 'APPA' (Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers) niet toereikend zijn om aan de toekomstige pensioenverplichtingen te voldoen. Jaarlijks wordt door Loyalis een actuariële berekening van de benodigde middelen in de voorziening 'APPA' ten behoeve van de jaarrekening opgesteld. De onderliggende variabelen zijn onder meer de rente, de levensverwachting van en het aantal bestuurders, de huidige leeftijd van de uitkeringsgerechtigde en het behaalde rendement op de uitzettingen. Omdat deze variabelen constant aan verandering onderhevig zijn fluctueert het benodigde bedrag met als mogelijk gevolg dat er een extra storting moet plaatsvinden in de voorziening 'APPA' om deze op peil te houden. Dit heeft zich in afgelopen jaren meerdere malen voorgedaan.

Het risico is ongewijzigd ten opzichte van de Programmabegroting 2023.

Bij het opstellen van de Jaarstukken is de hoogte van de benodigde voorziening opnieuw berekend.

Beheersmaatregel
De frequentie van jaarlijkse actualisatie voorkomt dat er in enig jaar te veel of te weinig dekking is voor de betreffende verplichtingen in dit kader.

De resterende financiële risico's bedragen ca. € 0,3 mln.

PS hebben in 2014 besloten om te investeren in de buitendijkse ontwikkeling van de multimodale overslaghaven Flevokust. De ontwikkeling (bouw) van de haven is eind 2016 gestart en de haven is het derde kwartaal van 2018 in gebruik genomen.

Door de economische ontwikkelingen van Flevokust Haven  – zowel binnen - als buitendijks – is de marktvraag en ladingstromen voor de middellange termijn geborgd. Naar verwachting zal dit toenemen bij verdergaande ontwikkeling van het gebied en bij de openstelling van de Kornwederzandsluis. Het financiële gevolg is dat de investeringen en exploitatielasten binnen de huidige projecthorizon volledig terugverdiend kunnen worden. En er derhalve op dit moment geen sprake is van een risico.

Onder meer de volgende risicovolle ontwikkelingen kunnen worden genoemd zonder dat deze kunnen of worden gekwantificeerd:

Oorlog in Oekraïne
De oorlog in Oekraïne kan, naast al het humanitair leed, ook (financiële) gevolgen hebben voor de provincie en
is inmiddels als een nationale crisis ingeschaald. Er wordt rekening gehouden met minimaal 50.000 vluchtelingen. Verder ontstaat wellicht een snellere realisatie van de ambitie van energietransitie (minder fossiele brandstoffen), een hogere inflatie en mogelijk een krimp van de economie.
Het is op dit moment te vroeg dit verder uit te werken. De komende periode zal een en ander duidelijker worden.

Dossier Stikstof
De Raad van State heeft op 29 mei 2019 beslist dat het 'Programma Aanpak Stikstof' (PAS) niet gebruikt mag worden als basis om toestemming te verlenen voor activiteiten (door GS of het rijk), die leiden tot een stikstoftoename op stikstofgevoelige habitattypen en soorten in Natura 2000-gebieden.
Deze beslissing heeft consequenties voor ruimtelijke ontwikkelingen, zoals woningbouw, de aanleg van infrastructuur (onder andere vaar-, spoor-, en autowegen), de bouw van nieuwe bedrijven en agrarische activiteiten, die kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Meldingen onder de PAS hebben hun rechtskracht verloren.

Nu het ecologisch onderzoek (“de passende beoordeling”) van het PAS niet meer als basis voor toestemmingverlening kan worden gebruikt, is voor veel ruimtelijke ontwikkelingen, ook op grote afstand van Natura 2000-gebieden, nodig dat zij op een andere manier aantonen, dat hun project of plan (zoals een 102 bestemmingsplan) op voorhand geen significant schadelijke effecten heeft op de Natura 2000-gebieden. Pas daarna kan toestemming worden verleend.
Voor projecten betekent dit dat moet worden beoordeeld of (alsnog) een natuurvergunning is vereist. GS (en in een aantal gevallen het ministerie van LNV) zijn het bevoegde gezag voor deze vergunning. Zij dienen te beoordelen of voor een project een natuurvergunning is vereist. Voor bestemmingsplannen geldt weliswaar geen natuurvergunningsplicht, maar ook zij moeten ook aan de eisen van de Wet natuurbescherming voldoen. Bij de voorbereiding van een bestemmingsplan moet daarom beoordeeld worden of de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen significant negatieve effecten zouden kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Ook dan moet er een passende beoordeling worden gemaakt.

Rijk en provincies hebben gewerkt aan een nieuwe stikstofaanpak die moet leiden tot het halen van de natuurdoelen en daarmee ook een basis vormt voor de toestemmingsverlening. De reductieambitie is vastgelegd als een omgevingswaarde in de Wet stikstofreductie en natuurherstel en gepresenteerd middels richtinggevende doelen in het 'Nationaal Programma Landelijk Gebied' (NPLG). De aanpak betreft enerzijds een pakket generieke maatregelen door het Rijk en anderzijds een gebiedsgerichte aanpak door de provincies. Flevoland heeft daarin een bijzondere positie omdat wij geen voor stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden hebben. We moeten echter wel een bijdrage leveren aan de vermindering van deposities op de ons omliggende Natura 2000-gebieden en moeten daarom de Flevolandse emissies van ammoniak en stikstofoxiden terugdringen. Dit heeft met name een substantieel effect op de landbouw. De basis voor de gebiedsgerichte aanpak is vastgelegd in de Flevolandse Aanpak Stikstof. Onderdeel daarvan is een gebiedsproces dat is opgestart in de oostrand van de Noordoostpolder. De plannen moeten juli 2023 definitief worden gemaakt in een gebiedsplan en daarna worden opgenomen in het gebiedsprogramma van het NPLG. Daarbij moet integraal gekeken worden naar de effecten voor natuur, klimaat en water en waar mogelijk kunnen lokale meekoppelkansen worden benut.
Projecten met een substantiële toename in uitstoot kunnen alleen door gaan als daar stikstofruimte voor wordt gevonden; dan wordt intern en extern salderen cruciaal. Deze stikstofruimte moet soms aangekocht worden. Dat brengt kosten met zich mee, vraagt tijd, zorgt voor juridische complicaties en er is niet altijd stikstofruimte genoeg. De provincie heeft inmiddels een stikstofdepositiebank opgericht om stikstofruimte te kunnen opslaan en benutten voor prioritaire projecten van de provincie
In de Wet stikstofreductie en natuurverbetering is met het instellen van een legalisatieprogramma geborgd dat PAS-meldingen en activiteiten die onder het PAS vrijgesteld waren van een vergunning alsnog stikstofruimte en een vergunning krijgen. De provincie verifieert de aanvragen en moet vergunningen verlenen zodra het Rijk voor de benodigde stikstofruimte heeft gezorgd. Daarnaast heeft PS en GS aangegeven zelf actief stikstofruimte te willen verwerven om deze legalisatieslag te versnellen. Tenslotte zien we een toename in het aantal handhavingsverzoeken betreffende stikstof.

Er is zowel landelijk als provinciaal veel aandacht voor en inzet op de vraagstukken rond stikstof, ook in relatie tot andere opgaven zoals bijvoorbeeld woningbouw, perspectief landbouw. De risico’s betreffen vooral de juridische complexiteit van de vraagstukken (en daarmee het formuleren van juridisch houdbare besluiten) en hoog oplopende kosten van divers maatregelen zoals het opkopen van bedrijven. Ondanks dat er veel geld wordt gereserveerd kan blijken dat deze niet toereikend zijn.   

Beheersmaatregelen

• In maart 2020 heeft PS extra budgetten beschikbaar gesteld. Dit betrof een structureel budget voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (circa € 0,3 mln.) en een incidenteel budget voor maatregelen en gebiedsprocessen dat zonodig wordt opgehoogd (circa € 3 mln.). Aanvullende middelen komen beschikbaar via de Rijksregelingen voor opkoop van bedrijven en de nog in te stellen regelingen (voor innovatie, extensivering, omschakeling, opkoop, etc.) op basis van het transitiefonds NPLG (€ 24 miljard landelijk).

• De provincie heeft een actieve rol in (juridisch) afstemmingsoverleg met betrekking toto vraagstukken rond stikstof in relatie tot andere opgaven, zodat PS snel geïnformeerd kan worden bij knelpunten.

COVID-19
De gevolgen van de coronacrisis zijn de afgelopen jaren groot geweest. De langdurige sluiting van o.a. de horeca, detailhandel en de recreatie- en cultuursector waren ingrijpend, maar tegelijkertijd is de toename van de werkloosheid en economische krimp tot dusver relatief beperkt. De vraag naar personeel in de drie tekortsectoren 'Techniek', 'Transport&Logistiek' en 'Zorg&Welzijn' was ook in 2021 onverminderd groot en is alleen maar toegenomen. En ondanks veel onzekerheid en sectorale verschillen zijn er aanwijzingen dat Flevoland de coronacrisis ook in 2021 goed heeft doorstaan. We constateren dat mobiliteit en vervoersbewegingen weer toenemen. De mate en snelheid van herstel van de OV-sector is lastig te voorspellen. De Flevolandse economie en werkgelegenheid groeiden, en het aantal faillissementen is in 2021 lager geweest dan voorgaande jaren. Doordat de coronacrisis langer aanhoudt, moeten we voor de middellange termijnrekening rekening houden veranderingen op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld door verdere digitalisering. Ook moeten we zicht houden op structurele gedragsveranderingen, de mentale en fysieke gezondheid van Flevolanders en de verscherping van een tweedeling in de samenleving.
Het is onduidelijk in welke mate corona de komende jaren nog impact zal hebben

Beheersmaatregelen

• Als provincie hebben we de afgelopen jaren uitvoering gegeven aan de maatregelen zoals in 2020 vastgesteld in het Noodfonds en het Coronamaatregelenpakket. Met deze maatregelen bestrijden we de negatieve effecten van de crisis en investeren we in de samenleving.
• De schade ten gevolge van de coronacrisis doet zich vooral voor in de sectoren openbaar vervoer, cultuur, de horeca, delen van de detailhandel en de recreatieve sector. Voor de compensatie van de schade in het openbaar vervoer en in de culturele sector zijn met het Rijk afspraken gemaakt.
• Flevoland monitort periodiek op een groot aantal aspecten, via o.a. https://feitelijkflevoland.nl/

Woningopgave
In ons land is een tekort aan woonruimte. Aan alle provincies en dus ook aan Flevoland wordt gevraagd ruimte te bieden aan woningbouw. Tot en met 2030 gaat het om bijna 40.000 geplande woningen en in de jaren erna kan dit aantal doorgroeien naar 100.000-130.000, afhankelijk van mede door het Rijk in te vullen randvoorwaarden. Ook elders wordt veel gebouwd, maar Flevoland is met afstand de provincie met de procentueel grootste groei. Daarom is het belangrijk dat we niet alleen woningen bouwen, maar dat we werken aan een vitale samenleving waarin alle aspecten van Brede Welvaart voldoende aandacht krijgen. Bij een dergelijke grootschalige en integrale ontwikkeling zullen zich risico’s in een breed spectrum voordoen voor de korte en lange termijn. Dit betreft niet zo zeer  financiële of juridische aspecten, maar vooral de kans dat disbalans ontstaat. Daar wordt ook sturing van de provincie verwacht, waar tot op heden gemeenten en markt leidend waren. Bij de verdere uitwerking van dit proces met alle regionale partners en het Rijk houden we met dergelijke risico’s rekening.

Openbaar vervoer
De maatregelen die het kabinet heeft afgekondigd ter bestrijding van het coronavirus zijn met ingang van medio maart 2020 van grote invloed op de exploitatie van het openbaar vervoer in Nederland. Onder andere de angst voor het virus en de oproep om zoveel mogelijk thuis te werken hebben de reizigersaantallen drastisch doen dalen. Tegelijkertijd is de sector als “vitale functie” aangemerkt, met als gevolg dat dienstregelingen grotendeels in stand zijn gehouden om mensen met vitale beroepen te kunnen vervoeren van en naar hun werk. Binnen de OV-concessie IJsselmond is provincie Flevoland opbrengstverantwoordelijk. Mee- en tegenvallers in de reizigersinkomsten komen daarmee in beginsel voor rekening en risico van de provincie als concessieverlener. Vanaf 4 september 2021 is provincie Flevoland ook verantwoordelijk voor concessie Lelystad, waarin de opbrengstverantwoordelijkheid bij de vervoerder ligt.

Beheersmaatregelen
Over de periode 15 maart 2020 tot en met 31 december 2022 heeft het Rijk in verband met de uitvoering van het openbaar vervoer tijdens de coronapandemie een landelijke compensatieregeling (ter gedeeltelijke dekking van de gederfde opbrengsten) opengesteld. Voorwaarden daarbij zijn onder andere dat de provincie haar (pre-corona berekende en geïndexeerde) exploitatievergoedingen in het kader van haar OV-concessie IJsselmond en concessie Lelystad volledig aan de vervoerders betaalt en dat de provincie en vervoerders voor 2021 een nulresultaat garanderen en voor 2022 streven naar een nulresultaat. Vanuit het NOVB vindt er nog een landelijke lobby plaats om ook voor 2023 een compensatieregeling overeen te komen. Vooralsnog is dit zonder resultaat.

De gemaakte afspraken ter naleving van deze voorwaarden en beperking van de financiële risico's zijn voor de concessie IJsselmond vastgelegd in het opgestelde transitieplan. Voor de concessie Lelystad zijn afspraken hierover vastgelegd in de verlengingsovereenkomst van de concessie. Tussen decentrale overheden en vervoerders is afgesproken dat er in 2022 een herijking van de concessies zal plaatsvinden met als doel om de sector toekomstbestendig te maken. Voor de concessies IJsselmond en Lelystad zal de herijking beperkte gevolgen hebben. Gezien de looptijd van beide concessies (tot medio december 2023) wordt er naar gestreefd om het voorzieningenniveau in 2023 op gelijk niveau te houden met het voorzieningenniveau in 2022.

In 2020 is door de compensatieregeling van het Rijk het financiële risico voor de provincie vrijwel nihil gebleken. Over 2021 zal het risico voor beide concessies naar verwachting maximaal € 235.000 bedragen.
Hoe hoog het restrisico voor Flevoland in 2022 en 2023 zal zijn is met name afhankelijk van hoelang het virus zich nog blijft verspreiden en de mate waarin reizigers, die vóór corona frequent gebruikt maakten van het openbaar vervoer, terugkeren.
Momenteel is circa 85% van het aantal reizigers weer teruggekeerd in het OV. Dit betekent niet dat ook de reizigersopbrengsten op gelijk niveau zijn. De reizigersopbrengsten liggen momenteel op circa 82% ten opzichte van 2019.

Voor het afdekken van de provinciale financiële risico’s in het openbaar vervoer is binnen de 'Brede Bestemmingsreserve' bij het vaststellen van de Najaarsnota 2020 een bedrag van € 2,25 mln. geoormerkt. Indien de stijgende lijn van het reizigersherstel zich niet, of in zeer beperkte mate, voortzet dan biedt de geoormerkte reservering voldoende middelen om het financiële risico voor 2022 (in combinatie met de BVOV2022) en voor 2023 tot en met 2025(zonder BVOV) voor de provincie af te dekken.
Mocht een nieuwe corona-golf wederom leiden tot een sterke daling van het aantal reizigers, dan zou dit kunnen leiden tot het nemen van meer ingrijpende maatregelen zoals vastgelegd in het transitieplan.

Of het Rijk ook na 31 december 2022 nog bereid is om de sector financieel te ondersteunen is op dit moment onduidelijk.

Overige ontwikkelingen

• In de huidige meerjarenraming zijn de accressen uit de meicirculaire 2022 verwerkt, inclusief de ontwikkelingen die in de Perspectiefnota 2023 - 2026 zijn opgenomen (zoals het regeerakkoord uit 2021). De omvang van de toekomstige accressen is nog wel onzeker. Deze onzekerheid bestaat uit het gegeven dat jaarlijks bijstelling plaats zal vinden op basis van de gerealiseerde uitgaven door het Rijk. Daarnaast moeten met het nieuwe kabinet afspraken worden gemaakt over de ontwikkeling van het Provinciefonds (en ook het Gemeentefonds). Vanaf 2026 wordt een bevriezing van de accressen verwacht, met uitzondering van de loon- en prijsontwikkelingen. Nu worden de accressen bepaald volgens de trap op, trap af methode maar eventueel komt er een andere methode voor terug.

• Er vinden onderzoeken plaats naar een aanpassing van het verdeelmodel Provinciefonds, alsmede naar eventuele alternatieven voor het provinciaal belastinggebied (ter vervanging van de provinciale opcenten MRB op termijn). Beide trajecten kunnen van invloed zijn op de provinciale inkomsten in de komende jaren.

• Zoals bekend zijn elektrische voertuigen tot en met 2024 vrijgesteld van MRB en derft Flevoland daarover de opcenten. Het aantal elektrische voertuigen neemt gestaag toe. Naar aanleiding van een rapport van het ROB (april 2020) heeft het Rijk een compensatie voor de gederfde opbrengsten toegekend aan de provincies. De compensatie is gebaseerd op de gederfde inkomsten in 2021 tot en met 2024, en wordt in 2022 tot en met 2024 via het provinciefonds beschikbaar gesteld. Wij verwachten dat de elektrische voertuigen vanaf 2025 weer (gedeeltelijk) belast zullen gaan worden. De financiële effecten van de stijging van het aantal elektrische voertuigen en de toegekende compensatie zijn in deze begroting verwerkt.

• Met de beleggingen van het Nazorgfonds zou op de lange termijn 4,4% rendement gehaald moeten worden, namelijk de rekenrente die als uitgangspunt voor het doelvermogen wordt gebruikt. Het gemiddelde beleggingsrendement in de laatste jaren ligt onder deze norm. Het is onzeker of dit rendement op de lange termijn daadwerkelijk kan worden behaald. In 2021 is gestart met een landelijk onderzoek naar de berekening van de rekenrente en loopt nog in 2022. Het doel van het onderzoek is te bepalen hoe de methodiek beter aan kan sluiten bij de werkelijke rendementen. Daardoor kunnen zowel de provincies als de exploitanten van de stortplaatsen duidelijkheid krijgen over de berekening van de op te leggen nazorgheffing.
• De uitvoering van de Omgevingswet, die naar verwachting per 1 januari 2023 wordt ingevoerd, gaat gepaard met onzekerheden. Een nieuw uitstel brengt allerlei risico’s met zich mee. Anderzijds is een goed functionerend en stabiel Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) randvoorwaarde om inwoners en bedrijven te faciliteren en de aanvragen goed te behandelen. Naast gemeenten hebben ook provincies te maken met deze vormen van dienstverlening. Een goed werkend systeem is verder van belang om maatschappelijke opgaven te faciliteren.